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《政府采購法》是為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會(huì )公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進(jìn)廉政建設而制定的法律，自2003年1月1日起施行。而《招投標法》的立法初衷是為了規范招標投標活動(dòng)，保護國家利益、社會(huì )公共利益和招標投標活動(dòng)當事人的合法權益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量，自2000年1月1日起施行。二者的立法主體均為全國人大常務(wù)委員會(huì )，法律效力一致，但是鑒于其立法目的不同，具體條款雖具有一定的可比性，但還是仍存在著(zhù)較大的差異和沖突，在PPP上位法尚未出臺的條件下，給PPP模式的操作帶來(lái)了不小的困擾。下面將就《政府采購法》和《招投標法》的沖突及對PPP模式的適用性進(jìn)行簡(jiǎn)要評述。

適用范圍不同是兩法最大的不同：《政府采購法》適用于各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以?xún)鹊幕蛘卟少徬揞~標準以上的貨物、工程和服務(wù)；《招投標法》多用于工程建設項目的招標投標活動(dòng)，包括大型基礎設施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì )公共利益、公眾安全的項目，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目，使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目三類(lèi)。

《政府采購法》的判斷依據為是否使用財政性資金，《招投標法》適用于工程建設項目。那么問(wèn)題來(lái)了，二者適用于大多數PPP項目，但是不能涵蓋所有的PPP項目：有些PPP項目是由使用者付費，不需要財政進(jìn)行補貼，不適用于《政府采購法》，有些PPP項目并不涉及工程建設，不適用于《招投標法》。據此產(chǎn)生了兩點(diǎn)疑惑：1.同時(shí)滿(mǎn)足兩部法律的PPP項目——即由財政補貼的工程建設項目可能會(huì )因兩部法律存在沖突而無(wú)所適從。采購法中規定政府采購工程進(jìn)行招標投標的，適用于招標投標法，但是在兩法的沖突之處，如聯(lián)合體選擇標準不一的情況下，該以何為依據？ 2.兩部法律均不滿(mǎn)足的PPP項目——即由使用者付費的非工程建設項目將無(wú)法可依。

因此，在PPP立法過(guò)程中應充分考慮到上述問(wèn)題，對PPP模式的適用法律予以明晰，避免爭議的產(chǎn)生。

《政府采購法》的初衷是規范政府行為，鑒于政府在采購過(guò)程占有主動(dòng)地位，法律中的相關(guān)約束（質(zhì)疑與投訴、監督檢查和法律責任等）主要是針對采購人和采購代理機構而言的，對供應商的約束相對較少。這是因為政府在采購過(guò)程中負責主導采購活動(dòng)的開(kāi)展，承擔主要責任。

而《招標投標法》則明確規定了招標投標活動(dòng)及其當事人——招標人、投標人、以及招標人組建指定的招標委員會(huì )和評標委員會(huì )的責任和義務(wù)。尤其是第五章的法律責任條款中，逐一列示了招投標當事人的違法行為及相應的處置辦法。表明當事人在招投標過(guò)程中地位平等，權責一致。

在PPP模式中，政府身兼“裁判員”和“運動(dòng)員”的雙重身份，既是政策的制定者也是項目的參與方，對PPP項目的成敗有著(zhù)決定性的作用。且PPP項目標的多為基礎建設和公共服務(wù)，具有一定的公共產(chǎn)品特性，多為政府采購范疇，故在PPP立法中，應充分認識到這一問(wèn)題，給予政府更多的主動(dòng)權，便于后續對項目的控制。

《政府采購法》規定的政府采購方式較為多樣，包括公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、單一來(lái)源采購、詢(xún)價(jià)和國務(wù)院政府采購監督管理部門(mén)認定的其他采購方式六種，并對每一種采購方式的適用范圍和操作流程進(jìn)行了詳細的說(shuō)明。而《招標投標法》中的招標僅分為公開(kāi)招標和邀請招標兩種，形式較為單一。

公開(kāi)招標為兩法選擇投資者的主要方式，《政府采購法》還規定了公開(kāi)招標的具體數額標準，屬于中央預算采購的政府采購項目，由國務(wù)院規定，屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府規定。因特殊情況需要采用公開(kāi)招標以外的采購方式的，應當在采購活動(dòng)開(kāi)始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門(mén)的批準。鑒于PPP項目的參與主體眾多，涉及多種法律合同關(guān)系，上述規定使原本錯綜復雜的PPP項目程序更加繁瑣。

《招標投標法》僅明確了兩種招標方式，可能難以滿(mǎn)足PPP項目多樣性的需求，并且規定在確定中標人前，招標人不得與投標人就投標價(jià)格、投標方案等實(shí)質(zhì)性?xún)热葸M(jìn)行談判，給PPP項目各方的合作達成帶來(lái)了極大的困擾，這是因為PPP項目周期長(cháng)，一般長(cháng)達20-30年，在項目存續期內存在著(zhù)很多不確定性因素，各方需要就項目的實(shí)施方案、風(fēng)險承擔和收益分配等問(wèn)題進(jìn)行深入細致的探討和磋商，力爭達成一致，降低后續產(chǎn)生爭議的可能性。相比之下，《政府采購法》的六種采購方式更為靈活，為PPP項目合作提供了更大的選擇空間，但是每一種采購方式也均有對應的制約條件，對PPP項目的投資者選擇做出了相應的限制。

《政府采購法》第四十二條規定采購文件的保存期限為從采購結束之日起至少保存十五年，采購文件包括采購活動(dòng)記錄、采購預算、招標文件、投標文件、評標標準、評估報告、定標文件、合同文本、驗收證明、質(zhì)疑答復、投訴處理決定及其他相關(guān)文件、資料，便于后續備查審核。而《招標投標法》要求招標人和中標人應當自中標通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內，按照招標文件訂立書(shū)面合同，至此，招投標整個(gè)過(guò)程結束。

一方面，現行的PPP項目多為政府補貼，由政府代表民眾聯(lián)合社會(huì )資本提供基礎設施建設和公共服務(wù)，具有政府采購的性質(zhì)；另一方面，《政府采購法》在選擇投資過(guò)程中更側重于長(cháng)期，與PPP項目周期長(cháng)的特性十分契合，有利于保障后期PPP項目順利推進(jìn)。從以上兩方面看來(lái)，在一定程度上，《政府采購法》更適用于PPP項目。

《政府采購法》指定各級人民政府財政部門(mén)是負責政府采購監督管理的部門(mén)，依法履行對政府采購活動(dòng)的監督管理職責。各級人民政府其他有關(guān)部門(mén)依法履行與政府采購活動(dòng)有關(guān)的監督管理職責。《招標投標法》規定招標投標活動(dòng)及其當事人應當接受依法實(shí)施的監督。有關(guān)行政監督部門(mén)依法對招標投標活動(dòng)實(shí)施監督，依法查處招標投標活動(dòng)中的違法行為。對招標投標活動(dòng)的行政監督及有關(guān)部門(mén)的具體職權劃分，由國務(wù)院規定。而《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施招標投標活動(dòng)行政監督的職責分工的意見(jiàn)》顯示“國家發(fā)展和改革委員會(huì )指導和協(xié)調全國招投標工作”。

簡(jiǎn)言之，各級人民政府財政部門(mén)是采購活動(dòng)的監管主體，國家發(fā)展和改革委員會(huì )部門(mén)是招標投標活動(dòng)的監管主體。這也是PPP立法中最大的爭議所在，財政部、發(fā)改委兩大部門(mén)對PPP的主導權“虎視眈眈”，兩個(gè)實(shí)權部門(mén)在PPP領(lǐng)域齊“彪”文件，財政部發(fā)布的《政府和社會(huì )資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》和發(fā)改委公開(kāi)發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》差異甚遠。

《政府采購法》和《投標招標法》的法律責任中雖都涉及到民事、行政和刑事責任，對相關(guān)當事人的行為進(jìn)行約束。但是，由于兩法的立法宗旨和出發(fā)點(diǎn)是不同的，其強調的法律責任也是不同的：《政府采購法》屬于行政法的范疇，規范的是政府機關(guān)單位的政府采購行為，強調的是行政責任；《招投標法》屬于民法的范疇，是為了規范招標投標活動(dòng)及其當事人的行為，適用于平等主體、意思自治、自由交易，是一種民事行為，強調的是民事責任。

總體來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)上述的比較分析可知，《政府采購法》和《招投標法》確實(shí)存在著(zhù)許多不同之處。目前，PPP法律缺失給PPP模式的推進(jìn)帶來(lái)了極大的障礙和困擾，故應盡快協(xié)調好各方利益，盡快出臺《政府與社會(huì )資本合作法》，避免下位法之間的矛盾沖突。